U nedelju, 16. januara, biće održan republički referendum na kom će se građani izjasniti o Aktu o promeni Ustava Republike Srbije.
Referendumsko pitanje će glasiti: „Da li ste za potvrđivanje Akta o promeni Ustava Republike Srbije?“ i biće ponuđena dva odgovora: DA i NE.
Ključna stvar koju svi treba da znaju je da se ovaj Akt, koji je usvojen u Narodnoj skupštini 30. novembra 2021. godine, odnosi samo na pravosuđe. Nikakvo Kosovo, nikakav Rio Tinto ili bilo šta tome slično. Odlučuje se samo o pravosuđu.
U ovom tekstu biće reči o osnovnim zamerkama koje se u javnosti mogu čuti povodom samog referenduma, potom o sadržini predloženih promena i osnovnim zamerkama na iste. Navedeno će, naravno, biti u formi kratkog prikaza koji nikako ne može iscrpeti sve argumente i detalje povodom ovog pitanja, imajući u vidu da su izmene složene i brojne, kao i da je ustavnopravna materija sama po sebi izuzetno komplikovana.
Pre svega, razmotrićemo sporna pitanja oko samog referenduma, ne razmatrajući još uvek same promene Ustava o kojima se glasa.
Pitanje cenzusa
Nedavno je donet novi Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi, koji je izazvao burnu reakciju javnosti zato što je njime „ukinuta“ većina od 50% građana potrebna da bi promena Ustava bila usvojena, odnosno „ukinut“ je cenzus od 50%.
Ono što nepravnička javnost mahom ne zna, činjenica je da je taj cenzus ukinut još 2006. godine, donošenjem trenutno važećeg Ustava Srbije. Naš Ustav, u članu 203 stava 8 kaže: „Promena Ustava je usvojena ako je za promenu na referendumu glasala većina izašlih birača.“ Dakle, Ustav kaže većina izašlih – koliko god da je građana izašlo. „Ukidanjem“ cenzusa u zakonu, samo je usaglašeno protivustavno zakonsko rešenje sa ustavnim, koje je jače pravne snage i koje svaki zakon mora poštovati.
Pitanje legitimiteta
U javnosti se može čuti i mnogo mišljenja o legitimitetu Narodne Skupštine. Bez upuštanja u čisto politička pitanja, valja napomenuti da je na takozvanim „nelegitimnim“ izborima glasalo 3.200.000, dok je na prethodnim izborima glasalo 3.800.000 birača. Takođe, legitimitet naše Narodne skupštine priznaju svi međunarodni akteri, od Pekinga, preko Moskve, do Vašingtona. U tom smislu, ne vidim mnogo prostora da se ozbiljno govori o „nelegitimnosti“ Narodne skupštine, bez obzira na to da li se nekome njen sastav sviđa ili ne.
„Navikavanjem građana na referendumsko glasanje doći će do predaje Kosova i Metohije“
Ovaj argument je jednostavno uvredljiv. On podrazumeva da smo svi mi građani naivni i nerazumni, pa da možemo da ne primetimo da nam neko nudi da se odreknemo dela svoje teritorije.
Nisu svi građani pravnici, niti građani moraju da se razumeju u pravne probleme pravosudnog sistema, ali ako uopšte ikad i dođe do situacije referendumskog izjašnjavanja o našoj južnoj pokrajini, apsolutno će svaki građanin vrlo dobro znati o čemu glasa. Pošto se ovaj referendum nijednim slovom ne bavi ni Kosovom i Metohijom, ni preambulom našeg Ustava, povodom ovog pitanja možemo biti potpuno mirni.
EU integracije
Poznato je da je veliki deo naših građana protiv pristupanja Srbije Evropskoj uniji. Na tom sentimentu, u jednom delu javnosti došlo je do izjednačavanja zaokruživanja „NE“ na ovom referendumu sa „NE“ pristupanju EU.
Međutim, iako je EU podržala ove izmene Ustava (podržala je i predlog prethodnih iz 2018. godine, o kojima se javnost nikad nije izjašnjavala, zato što je pre svega stručna javnost bila zdušno protiv njih), takođe je poznato, budući da je više puta saopštavano od strane same EU, da je osnovni uslov našeg pristupanja odricanje od Kosova i Metohije, odnosno napredovanje i tzv. Kosova i Srbije ka evrointegracijama. Zato nije za očekivati da će samim izglasavanjem ustavnih promena Srbija postati članica EU, jer osnovni uslov svakako neće biti ispunjen.
Zašto je važna nezavisnost sudstva?
Promene o kojima glasamo u nedelju tiču se nezavisnosti sudstva i samostalnosti tužilaštva. Zašto je prosečnom građaninu bitno da, jednom kada dođe pred sud (a većina građana, ako ne i svi mi, bar jednom u životu će doći na ovaj ili onaj način u kontakt sa sudom), pred sobom ima nezavisnog sudiju i šta znači ta nezavisnost?
Bitno je da je sudija nezavisan zato što sudije odlučuju o čitavom nizu stvari u našim životima, od kojih su neke manje važne – to može biti i dug od 300 evra (mada nažalost postoji mnogo građana kojima je i to ogromna suma), a neke nam zauvek promene život iz korena: da li ćemo otići u zatvor i na koliko vremena, da li ćemo dobiti starateljstvo nad detetom i da li ćemo uopšte smeti da ga viđamo, da li ćemo izgubiti stan u kom živimo, da li ćemo možda biti lišeni poslovne sposobnosti, da li ćemo biti vraćeni na posao sa kog smo nezakonito dobili otkaz i niz drugih odluka posle kojih niko ne može da bude onaj isti čovek koji je kročio u sud.
Imati pred sobom nezavisnog sudiju znači imati čoveka koji sudi samo po zakonu i po svom slobodnom uverenju, primenjujući slovo zakona na naš konkretan slučaj na pravičan način, bez straha od političara na vlasti, koji god da su.
Težnja ovom načelu je i duboko ukorenjena u našoj pravnoj tradiciji, još od Dušanovog zakonika: „Sve sudije da sude po zakoniku, pravo, kako piše u zakoniku, a da ne sude po strahu od carstva mi.“ Slično i u Ustavu Knjaževstva Serbije (Sretenjski Ustav): „Sudija ne zavisi u izricanju svoje presude ni ot koga u Serbiji, do od zakonika Srbskog; nikakva, ni veća ni manja, vlast u Serbiji ne ima prava, otvratiti ga od toga, il i zapovediti mu, da drugčije sudi, nego što mu zakoni predpisuju. Tomu treba i da se zakune pri naimenovaniju.“
Povećavanje garancija nezavisnosti sudstva od političkog uticaja vlasti znači istovremeno i povećavanje garancija da će građaninu koji dođe pred sud njegovo pitanje biti rešeno pravično i u skladu sa zakonom.
Srž promena
Osnovne promene o kojima glasamo u nedelju tiču se izbora sudija i tužilaca i sastava pravosudnih tela koja treba da garantuju nezavisnost, odnosno samostalnost sudija i tužilaca: Visokog saveta sudstva i Visokog saveta tužilaštva. O promenama je pisano naširoko, one se mogu detaljno pročitati u Aktu o promeni Ustava (čiji tekst možete naći ovde http://www.parlament.gov.rs/upload/archive/files/lat/pdf/zakoni/2021/2166-21%20lat.%203.pdf); prethodnih nedelja je u javnosti bilo dosta diskusija na datu temu, a u ovom tekstu se ne mogu pokriti svi aspekti promena, pa će se u kratkim crtama govoriti samo o ključnim.
Ključne promene koje se tiču sudija, a koje su interesantne za građane, tiču se toga da sada sudije pri prvom izboru (sudije koje se biraju za prekršajne i osnovne sudove – sudove najnižeg ranga) i predsednike sudova neće birati Narodna skupština, nego Visoki savet sudstva. Takođe, ukida se probni mandat od 3 godine, a sudija se odmah bira na doživotnu funkciju.
Do sada je sudije pri prvom izboru birala Narodna skupština. Takvo rešenje je loše jer dozvoljava ogroman upliv politike u izbor sudija, pri čemu Narodna skupština nije kadra da oceni stručnost osobe koju bira na ovu funkciju. Za razliku od izvršne i zakonodavne vlasti, za čije vršenje se ne traži bilo kakav uslov stručnosti, sudska vlast je specifična po tome što sudija mora da bude stručan (pored drugih osobina) da bi dobro obavljao svoj posao.
Za sudije se po pravilu biraju sudijski saradnici, ljudi sa položenim pravosudnim ispitom koji imaju određene godine radnog iskustva, u čiji rad i kvalitet narodni poslanici nemaju nikakav uvid, a sudije imaju, jer sudijski saradnici upravo i uče i postaju stručni kroz saradnju sa sudijama.
Mandat od tri godine je ukinut zato što nestalnost sudijske funkcije podrazumeva neizvesnost, a neizvesnost lako vodi do podređenog položaja sudije koji je tek na početku karijere u odnosu na izvršnu vlast i do moguće osetljivosti sudija na političke „migove“ izvršne vlasti, jer ako se ne pokažu „dobrim“ za izvršnu vlast na probnom mandatu, možda neće biti izabrani na stalni mandat.
Kod tužilaca su ključne promene sadržane u tome što će i njih birati Visoki savet tužilaštva umesto Narodne skupštine, kao i da će biti ukinut trogodišnji mandat. Ovo je važno za tužioce iz istog razloga iz kog je važno i za sudije. Takođe, prema trenutnom sistemu, javnotužilačku funkciju vrši samo jedan tužilac – Republički javni tužilac, a osim njega, javni tužioci su još samo starešine javnih tužilaštva. Svi ostali tužioci njima su potčinjeni i imaju funkciju zamenika tužioca. To Republičkom javnom tužiocu i starešinama tužilaštva, koje bira Narodna skupština, daje ogromnu moć uticaja na rad svih njima podređenih zamenika tužilaca. Ti tužioci ne dolaze u kontakt s građanima, ali donose odluku na osnovu referisanja i pregleda koji urade zamenici tužilaca. Sada će tužioci dobiti veću samostalnost u radu jer neće više biti „zamenika tužilaca“ već jednostavno „tužilaca“, što znači da će oni biti ti koji odlučuju kako će u kom predmetu postupati, koje će istražne radnje preduzeti i oni će donositi odluku u svojim predmetima.
Ključna kritika promena
I sudije i tužioci su saglasni da predložene promene Ustava nisu idealne, ali su i saglasni u tome da su korak napred u unapređenju njihovog položaja. Obe struke saglasne su i oko toga da postoji jedno rešenje koje je suštinski problematično.
Ukoliko skupština dvotrećinskom većinom ne izglasa svoje predstavnike u pravosudnim telima – istaknute pravnike sa minimum 10 godina radnog iskustva, koji moraju biti dostojni i ne smeju biti članovi političkih stranaka, te predstavnike skupštine biraće petočlana komisija koju čine predsednik Narodne skupštine, predsednik Ustavnog suda, predsednik Vrhovnog suda, Vrhovni javni tužilac i Zaštitnik građana, većinom glasova.
Takvo rešenje otvara mogućnost da ta komisija, čije bi funkcionisanje trebalo da bude izuzetak, u stvari postane pravilo, zato što nije teško zamisliti Narodnu skupštinu koja nije u stanju da se dvotrećinskom većinom usaglasi oko ličnosti istaknutih pravnika koji će biti članovi visokih saveta sudstva ii tužilaštva.
Međutim, uprkos ovom nedostatku (i još nekim, manjim nedostacima predloženih promena), obe struke saglasne su i da je ovo veliki korak napred ka njihovom nezavisnijem radu, koji u krajnjoj instanci treba da služi građanima.
Teza o „razvlašćivanju naroda“
U javnosti se vodi i velika polemika oko toga da će ovakvim rešenjima, sudije (i tužioci) da se „otrgnu“ od vlasti naroda, čiji je neposredni predstavnik Narodna skupština, te da će sudstvo postati potpuno odnarođeno, van kontrole i „bahato“.
Narod neće biti „razvlašćen“ jer će Narodna skupština (tj. narod) zadržati ogromna ovlašćenja u pogledu sudstva. Ko može da bude sudija – određuje skupština; kako se bira sudija – određuje Ustav koji donose skupština i građani na referendumu; kako sudija radi, po kojoj proceduri – određuje skupština; po kojim zakonima se sudi – određuje skupština; kako se sudovi finansiraju – određuje skupština; javnost rada – određuje skupština; kojom većinom će odlučivati Visoki saveti sudstva i tužilaštva – određuje skupština, kao što određuje i ko su predstavnici skupštine u tim telima.
Dakle, time što će sada stručni ljudi birati sudije, neće se razvlastiti ni narod, ni Narodna skupština. Time će se samo dobiti stručniji ljudi u pravosuđu.
Na kraju krajeva, da su sudije stvarno htele da razvlaste narod, one bi podržale predlog prethodnog Akta o promeni Ustava iz 2018. godine (koji su podržale i Venecijanska komisija i EU, koja je u svojim Izveštajima za 2019. i 2020. godinu pozivala na usvajanje tih promena). U tom predlogu, bila je uvedena sudska praksa kao izvor prava. To bi značilo da kada sudija po prvi put presudi u nekom novom slučaju, takva presuda bi postala obavezna i za sve druge sudije, čime bi sudije praktično pisale zakone. Protiv tog rešenja su se borile i sudije i tužioci, svi kao jedan, jer bi ono bilo pogubno i za naš pravni sistem i bilo bi protivno interesima naroda. Da su hteli stvarno da razvlaste narod, podržali bi te promene i samostalno bi pisale zakone. Ali oni to nisu hteli – isti ti koji sad kažu da su ove promene pomak na bolje.
Teza o opasnosti od stranog uticaja
U javnosti se mogu čuti i glasovi da će sada „stranci“ da biraju naše sudije. Još jednom se ponavlja: Narodna skupština više neće birati sudije najnižeg ranga (i po sadašnjem Ustavu sve druge sudije, sem predsednika sudova, bira Visoki savet sudstva). To su sudije koje sude u predmetima čija vrednost ne prelazi 40.000 evra. Koji stranac i koji „tajkun“ ima strateški interes manji od 40.000 evra? Koja strana služba će se baviti sudijskim saradnicima i njihovim radom, pored niza drugih ključnih strateških interesa? Nijedna.
To ne znači da se tvrdi da načelno opasnost od stranog uticaja u svim državnim strukturama ne postoji – ali to je problem koji se rešava sposobnošću vlasti u svakoj državi, a ne uređenjem pravosudnog sistema. Upravo je sama Narodna skupština najčešća državna poluga takvog uticaja, koji se predloženim promenama dramatično smanjuje.
Šta očekivati?
Ustav postavlja samo okvire funkcionisanja države. On „ustavlja“ okvire, koji se dalje razrađuju zakonima i podzakonskim aktima. Ukoliko se izglasa Akt o promeni Ustava, to ne znači da će 17. januara pravosuđe preko noći postati nezavisno. Ali znači da će se postaviti bolji okviri koji treba tokom vremena da „ožive“ tek razradom kroz zakone – koje donosi Narodna skupština.
Ti zakoni mogu biti dobri, a mogu biti i loši, ali to je pitanje za drugi dan. Pitanje na koje se odgovara 16. januara je kakav želimo da nam bude okvir.
Zaključak
Da li su predložene promene Ustava mogle biti bolje? Mogle su. Oko toga su udruženja sudija i tužilaca saglasna. Ali za bolje promene nije postojala većina od 167 poslanika (koliko je potrebno da bi predlog bio usvojen u Narodnoj skupštini) koje bi ih podržale. Da li su bolje od postojećih? Jesu. I oko toga su udruženja sudija i tužilaca saglasna. Predložene promene Ustava unapređuju nezavisnost sudstva i samostalnost tužilaca, udaljavajući ih od političkih uticaja i, samim tim, približavajući narodu.
